16 grudnia 2020 roku na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej wprowadzono zasadę warunkowości budżetowej. Jest ona konieczna, aby chronić finanse Wspólnoty przed autokratami, ale efektywność jej oddziaływań na krajową scenę polityczną wydaje się wątpliwa. Na tle korzystnych trendów ekonomicznych miała małe szanse, by wywołać powszechne poczucie krzywdy, wyrządzonej przez niedemokratyczną polityką władzy, choć udowodniła swoją skuteczność na szczeblu lokalnym. Niestety, nie zniechęciła wyborców do głosowania na partie prawicowo-populistyczne, które każdą krytykę ze strony Unii odbierają jako atak na naród i Polskę. 

Mechanizm warunkowości jako ostateczność

Finansowe mechanizmy ochrony praworządności stosowane na dużą skalę, są stosunkowo nową metodą wywierania presji przez instytucje unijne, a w ostatnich latach tą najczęściej omawianą i kwestionowaną. Wcześniej, obowiązywały tylko „klasyczne” praktyki obrony prawa i wartości UE, czyli procedury naruszeniowe z art. 258-260 Traktatu o Funkcjonowaniu UE o charakterze bardziej incydentalnym, i procedura z art. 7 Traktatu o UE w dużej mierze o charakterze prewencyjnym.

Mechanizm warunkowości budżetowej, wprowadzony rozporządzeniem z 2020 roku, może zostać użyty, jeśli naruszenie zasad państwa prawa wyraźnie wpływa na „należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę interesów finansowych Unii”. Zastosowano go po raz pierwszy w kwietniu 2022 roku wobec Węgier, zawieszając 6,3 mld euro z funduszy spójności. Poza tym mechanizm warunkowości wpisano w Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (tzw. Funduszu Odbudowy) oraz w rozporządzenie o przepisach wspólnych, pośrednio regulujące dostęp do środków z ośmiu funduszy UE. 

Przyjęcie rozporządzenia było szeroko komentowane przez rządy PiS i Fidesz. Premier Mateusz Morawiecki jeszcze w 2020 roku określił mechanizm jako „upolityczniony” i „omijający traktaty”, a w 2021 roku Minister Sprawiedliwości Zbigniew Ziobro ogłosił, że „Polska może stracić niepodległość”. Premier Węgier Viktor Orbán wypowiadał się w tym samym tonie, nazywając mechanizm „zasadą szantażu”.

Podczas drugiej kadencji PiS, Komisja Europejska zażądała od Polski zniesienia systemu dyscyplinarnego dla sędziów, w ramach którego za przewinienie uznano między innymi zwracanie się przez sędziów do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Siódmego czerwca 2022 roku podczas posiedzenia Parlamentu Europejskiego w Strasburgu Przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen zadeklarowała: „Żadne środki nie zostaną wypłacone, dopóki reformy te nie zostaną przeprowadzone”. Wydaje się, że KE próbowała komunikować się poprzez sankcje z polskimi i węgierskimi wyborcami, próbując przekonać ich, że są pokrzywdzeni i odpowiada za to ich obecny rząd.

Skutki 

Sławomir Sierakowski już w 2018 roku opisywał niepokoje jakie wśród demokratycznej opozycji budziła możliwość wprowadzenia mechanizmu „pieniądze za praworządność”. Obawiano się, że zaszkodzi „zwykłym” obywatelom Polski i Węgier, a nie decydentom łamiącym prawo i pośrednio zwiększy nastroje antyunijne. Czy rzeczywiście tak się stało? 

Węgry mają zamrożone środki sięgające nawet 8% PKB (opierając się na danych Międzynarodowego Funduszu Walutowego na 2025 rok). Polska w 2023 roku przed wyborami z 15 października, miała zamrożone łącznie środki stanowiące około 17% PKB w 2023 (dane MFW na 2023 r.). O ile fundusze dla Polski od ostatnich wyborów parlamentarnych są systematycznie uwalniane, sprawa Węgier wciąż pozostaje aktualna. Wygląda to na ciężki cios skierowany w inwestycje publiczne i rozwój regionalny. Silnie akcentowały to polskie prodemokratyczne partie przed wyborami z 2023 roku. Podobnie czyni węgierska opozycja na czele z partią TISZA, która uczyniła z odblokowania funduszy jeden z głównych punktów tegorocznej kampanii.

Dobrym przykładem skutecznego działania mechanizmu jest historia gminy Świdniki. W 2021 roku rada miasta zniosła, wprowadzoną dwa lata wcześniej, „strefę wolną od LGBT” w obawie przed utratą finansowania. Komisja Europejska uznała, że dotacje są tylko dla tych, którzy przestrzegają wartości Wspólnoty. Później władze miasta wyraziły nawet publiczny sprzeciw wobec dyskryminacji. Podobnych historii w całej Polsce było wiele. Gminy i powiaty wycofywały się z uchwał o „strefach” po utracie finansowania. Mechanizm, wymierzony bezpośrednio w finanse samorządów, zadziałał. Ciężko jednak mówić o podobnej prawidłowości na szczeblu centralnym. 

Kinga Koranyi z Uniwersytetu Wrocławskiego analizując przypadek Węgier wyjaśniła, dlaczego skuteczność mechanizmu warunkowości wydaje się wątpliwa. Jako podstawowy powód podała niewystarczający wpływ na sytuację gospodarczą państwa. Ostatecznie, umowy bilateralne z krajami spoza UE, emisje obligacji krajowych, sprawna relokacja środków między sektorami i rezerwy walutowe złagodziły efekty radykalnego spadku inwestycji publicznych. Wysoka zależność Węgier od funduszy unijnych okazała się nierozstrzygająca przy ich zablokowaniu. Nawet znaczny spadek inwestycji i popandemiczna stagnacja nie nakłoniły rządu w Budapeszcie do zejścia z antydemokratycznego kursu. 

Rząd PiS nie stanął przed podobnym dylematem. Polska przez ostatnie dwadzieścia lat znajduje się na drodze rozwoju gospodarczego, z wyłącznie tymczasowym spadkiem na początku pandemii (około 2% wartości nominalnej PKB per capita), po którym szybko wrócił wzrost. W tym kontekście w pełni zrozumiałym wydaje się, że zamrożenie funduszy w sytuacji dynamicznego rozwoju nie było powszechnie dotkliwe, choć w wyniku ich wstrzymania traciliśmy wszyscy. Fundusz Spójności miał wesprzeć rozwój infrastruktury i inwestycje na rzecz środowiska, a Fundusz Odbudowy tworzenie odporności społeczno-gospodarczej Polski po kryzysie pandemicznym. 

Czy sankcje działają?

W kontekście ograniczonego wpływu na gospodarki obu sankcjonowanych państw, skuteczność sankcji wydaje się wątpliwa. Na Węgrzech, mimo coraz trudniejszej sytuacji gospodarczej, Orban utrzymuje prawie 40 proc. poparcia, a w Polsce choć PiS przegrał wybory w 2023 roku, to popularność partii i polityków krytykujących Brukselę za podejście do spraw praworządności nie maleje. 

Ciężko powiedzieć, jaka wyglądałyby sceny polityczne Węgier i Polski, gdyby Orban mniej umiejętnie zarządzał finansami publicznymi, a w Polsce pozytywne trendy nie byłyby tak wyraźne. Historie gmin takich jak Świdniki, pokazują, że w mechanizm ma pewien potencjał. Lokalni politycy przestraszyli się tego jak braki dotacji przełożą się na realizację projektów rozwoju regionalnego. Praktyka ta wymusiła też reakcję na szczeblu centralnym: Węgry i Polska uchwaliły przepisy w obszarach wskazanych przez instytucje UE. Niestety, nowe rozwiązania jedynie pozorowały zmianę, przy jednoczesnym utrzymaniu autokratycznej kontroli nad kluczowymi instytucjami. Trzeba jednak przyznać, że w PiS powstała frakcja, opowiadająca się za dojściem do porozumienia z Brukselą. Te reakcje mówią nam jednak więcej o zachowaniach decydentów niż ludzi, którzy wciąż głosują na polityków otwarcie antyunijnych. 

Wokół mechanizmu warunkowości prawica stworzyła populistyczną narrację mobilizującą elektorat, według której wrogiem są Europejscy biurokraci z Komisji, chcący szantażem ingerować w sprawy narodowe. 

Czy to, że prawica wykorzystuje mechanizm warunkowości jako naczelny argument eurosceptyczny jest dowodem na niesłuszność tej praktyki? Samo w sobie nie. Były minister do spraw Unii Europejskiej w rządzie Mateusza Morawieckiego, Konrad Szymański, w artykule dla Rzeczpospolitej z marca, opisał problemy nękające polską prawicę. Jest bezbronna wobec „antyeuropejskiego resentymentu”, nie potrafi przyznać się do błędów w sprawie praworządności, a ton nadają jej coraz częściej skrajne głosy. Można odnieść wrażenie, że w takich warunkach każda, nawet minimalnie krytyczna, reakcja instytucji Europejskich na działania prawicowych ugrupowań, zostanie odebrana przez nie jako atak na niepodległość Rzeczypospolitej. Oddziaływanie na społeczeństwo i faktyczne konsekwencje zastosowania mechanizmu nie mają dla obecnej prawicy znaczenia. Mimo tego, że opinia Szymańskiego wpisuje się w wewnątrzpartyjne konflikty w PiS, ciężko nie przyznać mu racji. Jeszcze w tym roku prezydent Karol Nawrocki podawał mechanizm warunkowości jako zagrożenie dla bezpieczeństwa Polski i jako powód, przez który nie podpisał ustawy wprowadzającej program SAFE. 

Warunkowość budżetowa nie jest złym narzędziem do walki z autorytarnymi tendencjami w Unii. Ogranicza wpływ autokratów na gospodarowanie wspólnym budżetem i ma potencjał odwracania praw podważających fundamentalne wartości wspólnoty. Niezależnie jednak od skali jej oddziaływania na finanse publiczne partie prawicowe (PiS, Konfederacja, Konfederacja Korony Polskiej) będą przedstawiały go jako próbę zniewolenia kraju przez KE, odrzucając możliwość dialogu oraz zmiany wprowadzonego prawa. Stanowcza reakcja Komisji jest konieczna by chronić finanse wspólnoty, nie oczekujmy od niej jednak znaczącego wpływu na krajową scenę polityczną lub odwrócenia postępującej popularności ruchów skrajnie prawicowych. Niestety na tym polu Unia (jak na razie) jest bezradna.