Stosunki pracy w Polsce opierają się na nieprzestrzeganym prawie

Karol Muszyński – adiunkt w Katedrze Socjologii Ekonomicznej i Spraw Publicznych Wydziału Socjologii UW. Zajmuje się socjologią pracy, w szczególności funkcjonowaniem regulacji zatrudnienia, dostępem do prawa i rolą prawa w gospodarce. Członek zarządu Fundacji Kaleckiego, research associate w Centre for Sociological Research KU Leuven.

---

Łukasz Ostrowski: Czy model regulacji stosunków pracy zmieniał się w Polsce na przestrzeni ostatnich dekad?

Karol Muszyński: Należy zacząć od tego, że polski model pozostaje wciąż bardzo silnie oparty o prawo stanowione ustalane przez parlament i rząd, nie zaś o formy regulacji negocjowane przez związki zawodowe i pracodawców. W latach 90-tych doszło do unowocześnienie kodeksu z 1974 roku do formy charakterystycznej dla gospodarki rynkowej, ale nie zmieniło się to, że fundamentalną rolę w Polsce, w regulowaniu stosunków pracy odgrywa państwo, które wyznacza standardy zatrudnienia i w dużej mierze wpływa na politykę płacową. To odróżnia Polskę od wielu państw zachodnich. Ta sytuacja paradoksalnie nieco przypomina PRL w tym sensie, że tam również państwo odgrywało fundamentalną rolę w funkcjonowaniu rynku pracy, tj. zatrudniało bezpośrednio lub kontrolowało administracyjnie zdecydowaną większość stosunków pracy. Dla kontrastu, w państwach Europy Zachodniej warunki pracy, w tym wynagrodzenia, bardzo często ustalane są w umowach zbiorowych, negocjowanych przez związki zawodowe i pracodawców. Tymczasem w Polsce wynagrodzenia są przede wszystkim negocjowane prywatnie przez pracowników, przy czym bardzo istotną rolę w tym procesie odgrywa wynagrodzenie minimalne ustalane przez rząd. 25-30 procent pracowników pracuje na wynagrodzeniu minimalnym lub blisko niego, więc to de facto rząd ma fundamentalny wpływ na płace tych osób.

Jeśli chodzi o zmiany, to w III RP obserwujemy stopniowe słabnięcie związków zawodowych. Już w latach 90-tych były marginalizowane politycznie i niezbyt skuteczne w swoich działaniach, więc późniejszy spadek liczebności raczej tylko liczbowo zamanifestował ich realnie niewielką siłę. Dopiero w ostatniej dekadzie udało się zatrzymać spadek uzwiązkowienia i obecnie jesteśmy w stanie pewnej równowagi. Związki zawodowe raczej nie rosną w siłę, ale również raczej nie słabną – w przeciwieństwie do organizacji pracodawców, które raczej przeżywają kryzys. W kwestii regulacji prawa stanowionego, przez ostatnie 30 lat szczególnie widoczny był rozwój wszelkich form zatrudnienia niestandardowego, charakterystyczny dla zaawansowanej gospodarki rynkowej. W latach 90-tych było to samozatrudnienie, a od lat dwutysięcznych byliśmy świadkami radykalnego wzrostu liczebności zatrudnienia opartego o umowy cywilnoprawne, czyli pracy na umowach zlecenia i umowach o dzieło.

A czy rządy Prawa i Sprawiedliwości wprowadziły jakąś istotną zmianę w kwestii regulacji stosunków pracy? Czy mieliśmy wtedy zasadniczą ciągłość?

W tej kwestii rządy PiSu trzeba rozpatrywać na dwóch poziomach. Inaczej wyglądały w nich relacje ze związkami zawodowymi, a inaczej polityka w kwestii prawa stanowionego. Jeżeli chodzi o relacje ze związkami, to polityka prowadzona przez PiS była w pewnym stopniu powrotem do sytuacji, którą znaliśmy z lat dziewięćdziesiątych i wczesnych lat dwutysięcznych, w której rząd posiadał swój preferowany związek zawodowy. Dla części postkomunistycznej sceny politycznej takim preferowanym związkiem był OPZZ, a dla części postsolidarnościowej – Solidarność, pod której egidą powstał rząd AWS. Platforma Obywatelska w okresie rządów 2007-2015 takiej preferowanej organizacji nie miała i utrzymywała równy dystans wobec wszystkich związków. Dzięki temu konkurencyjne organizacje związkowe, szczególnie OPZZ i Solidarność, zaczęły ze sobą nieco bardziej współpracować. Było to widać szczególnie w okresie najistotniejszych, z punktu widzenia związków zawodowych, reform rządu Donalda Tuska w sferze emerytalnej. Związki poczuły, że mają wspólny interes przeciwko rządowi, który ich zdaniem przeprowadzał neoliberalne reformy. Jednak bardzo niewiele udało się wywalczyć w okresie drugiej kadencji tych rządów, co spowodowało, że związki znowu sięgnęły do swoich starych kanałów komunikacji politycznej. Solidarność zbliżyła się z PiSem, bezpośrednio wspierając Andrzeja Dudę w wyborach. Dzięki temu pewne rzeczy udało się jej wywalczyć w pierwszym okresie rządów PiS, czyli np. cofnąć częściowo reformę emerytalną w duchu zgodnym z oczekiwaniami tego związku, choć nie do końca zgodnym z oczekiwaniami OPZZ, który miał inne pomysły na to, jak zmodyfikować reformę PO.

Prawo i Sprawiedliwość w okresie swoich rządów również nominalnie zrewitalizowała instytucję dialogu społecznego, powołując Radę Dialogu Społecznego w miejsce Komisji Trójstronnej. Ta ostatnia przestała działać za rządów Platformy, na skutek wyjścia z niej organizacji związkowych w sprzeciwie wobec reform emerytalnych. W późniejszym czasie rząd PiSu jednak wrócił do utartych praktyk ignorowania organizacji związkowych i organizacji pracodawców.

Jeżeli chodzi o reformy kodeksu pracy i ustaw z nim związanych, to PiS w dużej mierze kontynuował działania Platformy. PO miało kilka znaczących polityk na polskim rynku pracy. Jedną z nich nazywam „normalizacją zatrudnienia niestandardowego”, czyli świadomego włączania niestandardowych form pracy w polską gospodarkę. Platforma, na przykład, oskładkowała umowy zlecenia. PiS kontynuował ten trend, wprowadzając minimalną stawkę godzinową na umowach zlecenia, właściwie stwierdzając, że nie powinniśmy podważać istnienia tej formy zatrudnienia w polskiej gospodarce. Było kilka innych zmian, które szły w podobnym kierunku, czyli np. normalizacja wykorzystywania umów zlecenia w agencjach pracy tymczasowej oraz niestandardowych form zatrudnienia w rolnictwie. Z drugiej strony PiS kontynuował drugą fundamentalną politykę, którą rozpoczęła Platforma, dość szybko zwiększając wynagrodzenie minimalne. Zwykle ocenia się wysokość płacy minimalnej sprawdzając, jaki odsetek wynagrodzenia przeciętnego lub medianowego stanowi wynagrodzenie minimalne. W Polsce w ciągu ostatnich kilkunastu lat stawka minimalna z bardzo niskiego poziomu, w porównaniu do innych krajów, wzrosła do poziomu relatywnie wysokiego.

Wracając jeszcze do specyfiki polskiego systemu, który jak stwierdziłeś polega na centralnym wyznaczaniu przez państwo warunków pracy i płacy. Czy można powiedzieć, że on osłabia pozycję związków zawodowych? Czy lepszy byłby system oparty na większej roli organizacji społecznych?

Zdecydowanie tak. W Polsce uznaje się, że stosunki pracy regulują z jednej strony indywidualne negocjacje między pracownikiem a pracodawcą, a z drugiej strony państwo, które wyznacza minimalne standardy. W oczywisty sposób ogranicza to możliwości działania związków zawodowych. Nasz kodeks jest bardzo szczegółowy w porównaniu do regulacji obowiązujących w niektórych krajach zachodnich. Jak podkreśla wielu specjalistów i specjalistek od prawa pracy, zakres tego, co można uzyskać na poziomie negocjacji między związkami zawodowymi, a organizacjami pracodawców jest relatywnie niewielki, bo wszystkie szczegóły są regulowane kodeksowo. Co więcej, związki zawodowe bardzo często naciskały na to, żeby wprowadzać regulacje kodeksowe, dlatego, że to jest, ich zdaniem, najsilniejsza forma regulowania rynku pracy.

Efekt jest taki, że w Polsce negocjacje między związkami, a pracodawcami są zjawiskiem do tego stopnia marginalnym, że jeżeli mamy do czynienia z negocjacjami w dużym zakładzie pracy, to staje się to temat medialny. Natomiast w większości państw zachodniej Europy zjawisko negocjowania w obrębie zakładu między organizacją związkową albo inną formą reprezentacji pracowników, a pracodawcą jest po prostu codziennym faktem życia pracowników. W Polsce jest to zjawisko unikalne, poza kilkoma sektorami, gdzie akurat związki są silniejsze.

W jaki więc sposób wzmocnić w Polsce związki zawodowe?

Jest szereg obszarów związanych z uprawnieniami związkowo-zawodowymi, takimi na przykład jak prawo do strajku, gdzie są potrzebne dość głębokie zmiany ustawowe, które umożliwiłyby związkom zawodowym skuteczniejsze działanie. Natomiast przestrzegam przed myśleniem, że to doprowadzi do jakiejś radykalnej zmiany. Było już kilka takich reform, co do których żywiono nadzieję, że znacząco zmienią obraz rynku. Dobrym przykładem takiej niespełnionej nadziei jest uprawnienie osób na umowach niestandardowych do zrzeszania się w związki zawodowe, które zostało wywalczone przez związki poprzez wyrok Trybunału Konstytucyjnego. W jego wyniku wprowadzono do prawa stanowionego dosyć progresywną regulację, nawet jak na standardy międzynarodowe, przyznającą osobom samozatrudnionym i pracującym na umowach cywilnoprawnych prawo do zrzeszania się w związkach. I owszem, powstają obecnie związki osób zatrudnionych na umowach zlecenia i takie osoby wstępują do istniejących organizacji, ale do rewolucji na rynku pracy nie doszło. W związku z tym trzeba zadać pytanie o głębsze przyczyny trudności w rewitalizacji związków zawodowych, które co więcej, w Polsce mają dosyć dobrą podstawę do funkcjonowania. Polska jest krajem, który się reindustrializuje, a wskaźnik osób pracujących w przemyśle jest duży. Mamy spore zakłady przemysłowe, skupiające robotników w jednym miejscu pracy. To jest sytuacja zwykle uważana za korzystną dla związków zawodowych, a mimo wszystko wskaźnik uzwiązkowienia stoi w miejscu. Częściowo wynika to z tego, że kapitalizm indywidualizuje pracowników i skłania ich do konsumpcyjnego, indywidualistycznego sposobu myślenia o swojej sytuacji. Jest to trend, który jest bardzo trudny do powstrzymania. Ciężko wskazać taki kraj, gdzie związki zawodowe były najpierw silne, później osłabły, a potem znowu się wzmocniły. Wydaje się, że wynika to z pewnych strukturalnych przyczyn charakterystycznych dla współczesnego kapitalizmu, które sprawiają, że upadają zbiorowe formy działania, nie tylko w sferze stosunków pracy. Mamy dziś inne formy masowego działania, bardziej doraźne, mniej zinstytucjonalizowane.

Dlatego być może powinniśmy inaczej pomyśleć o rewitalizacji siły pracowników. Naszym punktem odniesienia w Polsce bardzo często są kraje korporatystyczne środkowej lub północnej Europy, takie jak Szwecja, Norwegia, Niemcy czy Austria. Są to kraje, gdzie wskaźnik uzwiązkowienia jest dosyć wysoki i istnieje tradycja regulowania rynku pracy przez pracowników i pracodawców, w przypadku Niemiec i Austrii również z udziałem rad pracowników. Wydaje mi się, że pewnym punktem odniesienia dla nas mogłyby być państwa, gdzie próbuje się rewitalizować dialog społeczny w kontekście niższego uzwiązkowienia, takie jak, na przykład, Francja. Tam wskaźnik uzwiązkowienia jest zbliżony do Polski, wynosi około 10 procent. We Francji negocjacje zbiorowe służą zarówno do poprawiania sytuacji pracowników, jak i uelastyczniania pewnych postanowień prawa stanowionego. Wszystkie związki zawodowe mnie za to wyklną, ale być może to jest pewna forma myślenia o rewitalizacji dialogu społecznego, bo jedną z bardzo istotnych barier do prowadzenia go w Polsce, jest niechęć pracodawców do wejścia w negocjacje. Być może ustawowo należałoby tworzyć szersze przestrzenie zachęcające pracodawców do dialogu, na przykład poprzez intencjonalne pozostawienie możliwości stosowania regulacji wyłącznie poprzez zaangażowanie się w dialog społeczny między pracodawcą a pracownikami lub też umożliwienie odstępstw od pewnych postanowień kodeksu pracy w procesie dialogu z pracownikami. Oczywiście, trzeba byłoby robić to bardzo ostrożnie.

Czy nie jest tak, że we Francji, gdzie te negocjacje się toczą, wynik dialogu zależy od rzeczywistej groźby strajku, który tam jest bardzo słabo uregulowany?

Jak najbardziej. Siła francuskich związków zawodowych wynika z możliwości mobilizacyjnych i innego kontekstu, takiego jak na przykład rozszerzona skuteczność umów zbiorowych. Moja myśl sprowadza się jednak do tego, że sytuacja byłaby lepsza, gdyby pewne postanowienia były regulowane przez działania zbiorowe pracowników i pracodawców, dlatego, że to jest pewna forma realizowania demokracji w życiu ekonomicznym i upodmiotawiania społeczeństwa, pracowników i pracodawców. Tymczasem w Polsce mamy dominację prawa stanowionego, które jest nieprzestrzegane. Jeżeli byśmy pozwolili, na przykład, pracodawcom i pracownikom na pewne uelastycznianie postanowień kodeksowych, ale wraz z poprawieniem stopnia przestrzegania tych regulacji, to byłoby to właściwie pozytywne zjawisko, bo urealniłoby obowiązujące zapisy. W chwili obecnej, gdy patrzymy na kodeks, to wszystko wygląda pięknie, ale jak spojrzymy na empiryczną rzeczywistość okazuje się, że dodatki za nadgodziny są niewypłacane, czas pracy jest całkowitą fikcją, bo wpisuje się go pod koniec miesiąca i nikt się tym nie przejmuje. Podobnie fikcyjne są przepisy dotyczące uzasadniania wypowiedzenia stosunku pracy, bo wystarczy tam wpisać, że likwiduje się stanowisko pracy i sprawa jest załatwiona, jak w głośnej obecnie sprawie pracownicy zwolnionej z x-komu dzień po urlopie macierzyńskim.

Gdy porównuje się umowy zbiorowe z państw zachodnich, z sytuacją w Polsce to widzimy, że wiele postanowień regulowanych na zachodzie w umowach zbiorowych, u nas znajduje się w kodeksie pracy. Jeżeli mielibyśmy sytuację, że pracodawcy i pracownicy regulują w procesie dialogu, np. czas pracy, to wtedy będą bardziej zainteresowani tym, żeby przestrzegać przyjętych postanowień. Rozumiem strach, że stworzymy w ten sposób wyrwy w kodeksie, które np. będą mogły wykorzystywać żółte związki zawodowe, ale trzeba pamiętać, że te wyrwy już istnieją. Z raportów Państwowej Inspekcji Pracy wiemy, że stopień przestrzegania prawa pracy w Polsce jest fatalny. Trzeba sobie zadać pytanie, czy lepszą sytuacją nie byłoby urealnienie tego, nawet jeśli wiąże się to z ryzykiem częściowego uelastycznienia, ale również nadzieją na większą aktywność w obszarze zbiorowego regulowania stosunków pracy. Moim zdaniem nie mamy wiele do stracenia. Większość dyskusji dookoła stosunków pracy w Polsce koncentruje się na słabym stopniu przestrzegania prawa pracy i tym, jak wzmocnić PIP. To jest jedna z opcji, ale prawda jest taka, że najlepszymi strażnikami regulacji zatrudnienia są organizacje związkowe i sami pracodawcy. Moim zdaniem trzeba dać im nieco więcej przestrzeni.

Wracając do tematu kulturowej czy mentalnościowej zmiany, która utrudnia zbiorowe działania. Mógłbyś doprecyzować o jakie zjawisko chodzi? Czy twoim zdaniem jest to proces typowy dla polski, czy ogólnoświatowy?

Zmniejsza się skala zaangażowania w zinstytucjonalizowane formy działania zbiorowego, takiego jak związki zawodowe, kościoły czy partie polityczne. Moim zdaniem to są procesy indywidualizacji charakterystyczne dla późnego kapitalizmu, w którym rozpowszechniło się przekonanie, że te formy działania zbiorowego ograniczają naszą podmiotowość i nasze możliwości ekspresji, wyrażania siebie czy bycia prawdziwym sobą. Jest to zjawisko globalne, choć w Polsce przybiera prawdopodobnie ostrzejszą formę, bo do nas kapitalizm przyszedł nagle i nie mieliśmy wiele czasu, żeby go oswoić. Jeżeli byśmy spojrzeli na zachodnie społeczeństwa europejskie, to kapitalizm rozwija się tam od XIII-XIV wieku, odkąd był powoli cywilizowany poprzez zrzeszenia, gildie, a potem stowarzyszenia zawodowe i organizacje biznesowe. W XX wieku w zachodniej Europie i w Stanach Zjednoczonych groźba rewolucji lub fermentu społecznego zasianego przez organizacje radykalne, inspirujące się Związkiem Sowieckim, stanowiła zachętę do rozwoju instytucji mitygujących najbardziej bolesne przejawy kapitalizmu. Tymczasem do nas kapitalizm przychodzi w latach 90-tych, gdy jest rzeczywistością bezalternatywną.

Współczesne formy działania społecznego są bardziej doraźne i celowe – gdy na przykład zapada wyrok ograniczający prawo do aborcji, ludzie zrzeszają się i walczą przeciwko niemu. Podobne doraźne i celowe formy działania widać w performensowym nierzadko charakterze ruchów ekologicznych. Tymczasem związki zawodowe są formą działania, która polega na zinstytucjonalizowanym myśleniu o swoich interesach w długiej perspektywie czasowej. Działanie związków, choć może dotyczyć konkretnych problemów, np. podwyżki lub nieuczciwego zwolnienia, to wymaga też zastanowienia się jakie są długofalowe potrzeby naszego miejsca pracy, co możemy poprawić, żeby nam było lepiej, ale żeby nie zaszkodziło to jednocześnie zakładowi, a może nawet usprawniło jego działanie. Tworzy się w ten sposób pewną wspólnotę ekonomicznego losu. Taka długofalowość i „niecelowość” nie jest spójna z dominującą doraźnością i celowością działań zbiorowych.

Wrócę do kwestii pozycji dialogu społecznego w polskim systemie politycznym. W swojej książce „Polityka regulacji zatrudnienia w Polsce” twierdzisz, że w naszym kraju dominuje model polityki skupionej na realizacji programu partyjnego, a nie na reprezentacji interesów społecznych. Sugerujesz, że taki model uprawiania polityki jest w pewien sposób wpisany w naszą konstytucję. Czy więc w ogóle w Polsce jest realna perspektywa stworzenia korporatystycznego modelu rządzenia, który składałby się z negocjacji na poziomie centralnym między stronami społecznymi? Czy to nie wymagałoby zmiany konstytucyjnej?

Twierdzę, że panujący w Polsce model, na który składa się dominacja egzekutywy nad innymi władzami oraz bezpośrednie konsultowanie się egzekutywy ze społeczeństwem, z pominięciem kolektywnych aktorów ma oparcie w określonej interpretacji konstytucji, ale nie jest jedynym możliwym sposobem myślenia o niej. W innej książce, napisanej razem z Pawłem Skuczyńskim, „Rozwój i kryzys konstytucji społecznej”, argumentujemy wręcz za tym, że Konstytucja z 1997 roku zakłada raczej korporatystyczną formę władzy. Artykuły 12. i 56. mówiące o stowarzyszeniach, związkach zawodowych i organizacjach pracodawców, artykuł 17. mówiący o samorządach zawodowych oraz artykuł 25. mówiący o kościołach i związkach wyznaniowych, zakładają bardzo silną rolę tych organizacji w zakresie regulowania stosunków społecznych. Konstytucja zakłada, że władza powinna być do pewnego stopnia rozproszona między zorganizowanych aktorów.

Byłoby to naszym zdaniem korzystne, gdyby decyzje były podejmowane przez organizacje, które są najbardziej nimi zainteresowane i mają najlepszą wiedzę o ich skutkach. Naszym zdaniem budowałoby to również lepszą legitymację władzy. Ten korporatystyczy charakter Konstytucji został przeinaczony przez partyjną politykę. Stało się tak nieprzypadkowo – zorganizowani aktorzy byli atakowani za partykularne działania, indywidualny lobbing itd., ponieważ byli słabo kontrolowani przez społeczeństwo. Silna egzekutywa przejęła kontrolę, ponieważ rząd przynajmniej możemy kontrolować, co cztery lata w procesie wyborczym.

Skoro więc korporatyzm zawiera się w konstytucji, to żeby wyobrazić sobie bardziej korporatystyczną Polskę, trzeba by przede wszystkim zmienić praktykę władzy. To wymaga działań nie tylko ze strony polityków, ale także szeroko rozumianego społeczeństwa. Możemy stworzyć roboczą definicję korporatyzmu, jako takiego systemu, w którym zorganizowane grupy pracowników i pracodawców współdecydują o kwestiach ekonomicznych. Korporatyzm jest więc pewną formą demokracji i należy o jego wprowadzaniu myśleć w kategoriach demokratycznych. To znaczy, żeby mieć demokratyczną władzę w Polsce, musielibyśmy zmienić swój stosunek do instytucji, czyli bardziej angażować się w różne formy zbiorowego działania, dotyczącego spraw lokalnych, samorządów uniwersyteckich, czy działań w zakładach pracy. Potrzebujemy więc zaangażowanych pracowników i zaangażowanych przedsiębiorców. Zmiana jest trudna do dokonania ze względu na wspomniany trend indywidualizacyjny. Obserwujemy też jednak pozytywne zjawiska w niektórych obszarach polskiego społeczeństwa, takie jak rewitalizacja zaangażowania obywatelskiego w sprawy lokalne. Ludzie wydają się nieco bardziej interesować tym, co dzieje się w ich spółdzielniach czy samorządach lokalnych. Zmiana wydaje się więc możliwa.